《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式開啟了地方環(huán)境管理體制改革的進程。推進《指導意見》的落實，關(guān)乎全面深化改革的戰(zhàn)略布局，關(guān)乎我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，關(guān)乎實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的全面小康社會目標的全局。準確把握實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡稱垂管改革）的邏輯與任務(wù)，是落實好《指導意見》的前提。

　　1 改革的大邏輯

　　垂管改革意義重大，時機成熟，刻不容緩。根據(jù)《指導意見》，垂管改革的任務(wù)，也是亮點可以總結(jié)為：兩個責任制度落實取得重大突破，兩項監(jiān)測監(jiān)管職能做出重要調(diào)整，四大組織體系需要再構(gòu)，一系列能力建設(shè)將會得到加強；同時，需要探索若干重要問題。

　　總體上看，垂管改革的動因是解決現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制不能適應(yīng)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的矛盾，是改革的問題導向；改革的動力和遵循是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念，以及黨中央和國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的一系列戰(zhàn)略部署，是改革的理論與方法導向；改革的目標是推進國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供堅強體制保障，是改革的目標導向。這是垂管改革的大邏輯。

　　我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制主要是從1988年設(shè)立國家環(huán)保局之后，歷經(jīng)近30年逐步形成的。其總體特征是，橫向?qū)嵭协h(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、相關(guān)部門分工協(xié)作的部門體制，縱向?qū)嵭袊冶O(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的分級體制，行政管理實行以塊為主的領(lǐng)導體制。1988年、1998年、2008年，3次大的監(jiān)管體制改革的重點是提升同級政府內(nèi)部環(huán)保部門的地位、強化職能、提高能力，帶動了整個環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)管體制不斷發(fā)展和壯大，基本適應(yīng)了各時期環(huán)境保護工作的總體需要。

　　然而，長期困擾我國環(huán)境監(jiān)管工作的兩個基本體制性問題始終沒有能夠得到有效解決：一是在橫向體制中，部門環(huán)保職責的落實機制不健全，保護與發(fā)展責任往往兩張皮，不能實現(xiàn)職能職責的內(nèi)在統(tǒng)一；二是在縱向體制中，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任往往落不到實處，重發(fā)展輕環(huán)保的問題比較普遍，缺乏專門的督察體制，由此引發(fā)地方保護、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)滯后等一系列問題。在生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板的新形勢下，在黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的新要求下，這兩個基本體制性問題變得更加突出。正如習近平總書記在黨的十八屆五中全會上所指出的，綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任；二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。這是垂管改革的邏輯起點，是改革必須解決的關(guān)鍵問題。

　　黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，以及關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的一系列重大部署，為推動解決環(huán)境監(jiān)管體制的突出問題提供了堅強的理論指導、科學的方法路徑和強大的動力保障。 環(huán)保領(lǐng)域的改革是全面深化改革的重要組成部分，垂管改革與生態(tài)文明體制“1+6”方案的改革，即環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革和監(jiān)管體制改革形成環(huán)境治理體系改革的“一鳥兩翼”。基礎(chǔ)制度改革解決的是環(huán)境保護法律法規(guī)、政策和標準的結(jié)構(gòu)性、科學性、有效性問題，垂管改革解決的是執(zhí)行的組織體系、機制和能力問題。二者同步推動、協(xié)調(diào)推進，就可以全面推進環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這是改革的指導思想、方法和總目標。具體目標就是《指導意見》提出的，建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)，為建設(shè)天藍、地綠、水凈的美麗中國提供堅強體制保障。

　　因此，垂管改革意義重大，時機成熟，刻不容緩。根據(jù)《指導意見》，垂管改革的任務(wù)，也是亮點可以總結(jié)為：兩個責任制度落實取得重大突破，兩項監(jiān)測監(jiān)管職能做出重要調(diào)整，四大組織體系需要再構(gòu)，一系列能力建設(shè)將會得到加強；同時，需要探索若干重要問題。

　　2 兩個責任制度落實取得重大突破