趙建軍 薄海

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

　　目前已有河北、上海、江蘇等12個省市提出了垂直管理制度改革試點申請，此項工作力爭2017年6月底前完成，到“十三五”末全國省以下環保部門將按照新制度運行。

　　垂直管理制度改革是從變革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環境質量改善。

　　1 垂直管理試點改革的重大意義

　　根據《意見》規定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環保部門職能上收。市、縣兩級環保部門的環境監察職能將由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。現有的市級環境監測機構將調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費均由省級承擔。二是取消屬地管理。市級環保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環保廳（局）提名、審批和任免。而縣級環保局將直接調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環保局直管。三是強化地方政府的環境保護責任。《意見》指出，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。

　　簡言之，垂直管理制度改革之后，環境監測執法將呈現省級部門權力擴大、市縣執法重心下移、人事任免權力調整、地方環保責任增強等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個生態文明體制改革的大系統之中，與各項生態文明制度的重大改革一脈相承，是推進生態文明制度建設的一個有力舉措。同時，垂直管理制度改革還涉及基層環保機構體制、機構、人員的變革，以及監測、監察、執法、許可等制度的重構，是對地方環境保護管理體制進行的一項完整性、協同性、綜合性的基礎變革。垂直管理制度改革將有力推動地方環境管理體制創新、明晰職責、完善制度、配套政策，對于環境管理整體效能的提升有極大的促進作用。此次垂直管理制度改革被視為我國環境治理體制改革的破冰之舉，是生態文明制度建設的大背景下，國家應對環境問題的制度創新，反映出我國環境治理體制已經進入全面深化改革階段。環保部門的垂直管理將成為政府對環境問題進行行政管控的常態化機制，使我國環境治理機制朝著更為高效、靈活的現代化階段邁進，是生態環境治理體系和治理能力邁進現代化水平的重要體現。

　　2 我國傳統環境保護行政管理體制存在三大弊端

　　我國傳統環境保護行政管理體制主要是以環保法為依據的條塊體制，即以層級制和職能制相結合為基礎，按上下對口和合并同類項原則建立起來的從中央到地方各層級政府大體上同構的政府組織和管理模式。環境保護部對全國環境保護實施統一監督管理，各級地方政府分別對本行政區劃內的環境問題負責，地方政府內設立環境保護部門，具體承擔此項工作，地方環境保護部門受環境保護部的業務指導。條塊體制盡管能夠滿足國家進行社會管理的基本需要，但隨著社會經濟的發展以及生態問題的日益嚴重，也逐步暴露出一些嚴重的問題。

　　弊端一：環境保護權責不清，責任追究無法落實。環境保護部對全國的環境保護工作進行統一監督、管理，具體對全國環保工作進行規劃、部署、監督和協調，并承擔對系統內下級環境保護部門的工作監督和指導，以及對其他有環境保護職能的部門開展的環保工作的監督和指導。地方政府也采用與中央相應的環保機構設置，承擔實施上級環保規劃、發現和查處環境污染問題、協調環保工作落實、監督同級各部門環保工作開展情況并進行指導。 我國 32個省級行政區負責本轄區內的環境問題，下設地市、縣級、鄉級行政區劃，其中鄉級行政機構中沒有專門從事環境保護的機構，市縣二級行政機構中有專門的環境保護部門。環保法雖然規定了環境保護部門的責任，但是規定比較籠統，界定不夠明晰，環保部門與縣級以上人民政府有關部門各自管轄范圍的規定分散在各種相關法律法規之中，沒有形成完善的權責體系，且相關工作塊狀化分割嚴重，責任不清，缺乏統一執行力。而且基層環保部門普遍存在權力和責任不對稱問題，客觀上也造成了對污染問題的責任追究難以落實。